L’inexécution des arrêts de la Cour de justice de la CEDEAO : Une entrave à la protection des droits de l’homme dans l’espace communautaire

Créée aux termes de l’article 15 du Traité révisé de la Communauté Economiques des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) du 24 juillet 1993, la Cour de Justice de la CEDEAO a vu ses compétences s’étendre au contentieux de la violation des droits de l’homme par le Protocole additionnel (A/SP.1/01/05) du 19 janvier 2005. Il faut en effet relever qu’à sa création, le mandat de la Cour n’incluait pas la protection des droits de l’homme. Son champ de compétence matériel[1] défini aux termes du Protocole (A/P1/7/91) du 06 juillet 1991, incluait essentiellement le contrôle de la légalité  des actes des organes de la Communauté.

C’est avec l’amendement du protocole de 1991 intervenu en 2005 que le mandat de la Cour s’est élargi pour inclure la protection des droits de l’homme.

 L’article 9-4 du Protocole additionnel de 2005 dispose en effet que : « La Cour est compétente pour connaître des cas de violation des droits de l’homme sur le territoire de tous les Etats membres ». Outre cette extension de compétence, le législateur CEDEAO va ouvrir le prétoire du juge communautaire aux

citoyens de la Communauté en leur conférant un droit de saisine directe. L’article 10-d du Protocole de 2005 dispose à cet égard que : « Peuvent saisir la Cour (…) toute personne victime de violations des droits de l’homme… ».

Ces amendements vont donner un souffle nouveau à la Cour. Depuis lors, la juridiction régionale a vu sa saisine s’accroître à telle enseigne qu’elle apparaît aujourd’hui être un véritable organe protecteur des droits des citoyens de la Communauté. Elle a en effet construit une jurisprudence fort appréciable dans le domaine des droits de l’homme et constitue sans aucun doute une référence continentale en la matière.

Toutefois, l’efficacité de sa mission se trouve confrontée à une problématique majeure qui est l’inexécution de ces arrêts. Cette problématique devient aujourd’hui une préoccupation tant la question de l’exécution est centrale non seulement à la pertinence du fonctionnement de la Cour mais, partant, à sa légitimité juridictionnelle. En effet, le taux d’inexécution des arrêts rendus par la Cour, depuis le début de ses activités peut inquiéter, au regard du rôle que cette Cour joue ou doit jouer dans la protection des droits fondamentaux et dans la consolidation de l’Etat de droit, de la paix et de la stabilité dans la sous-région.

Les statistiques du greffe de la Cour au 15 novembre 2016 ont relevé que cinquante-six (56) arrêts de la Cour sont en souffrance d’exécution dans les Etats membres et des Institutions de la Communauté. Ce chiffre est assez élevé parce que représentant un pourcentage important du total des arrêts rendus par la Cour.

Si l’on constate que les arrêts rendus par la Cour concernent pour l’essentiel, la violation des droits de l’homme, leur inexécution par les Etats membres de la CEDEAO, qui sont les principaux condamnés, suscite des interrogations.

Il est à se demander si cette inexécution récurrente n’est pas aujourd’hui une entrave à la mission de protection des droits de l’homme de la Cour et partant, de la communauté toute entière ? Le défaut d’exécution ne fait-il pas obstacle à cette volonté affichée de protéger les droits de l’homme ou plutôt n’y a-t-il pas un paradoxe entre cette volonté de protéger les droits de l’homme et l’inexécution des arrêts de la Cour ?

La Communauté, s’est en effet, assigné pour mission, à travers la création de la Cour, de protéger les droits de ses citoyens. Et les Etats Membres de cette Communauté ont non seulement fait du respect des arrêts de la Cour « une obligation communautaire » mais ont également prévu des sanctions en cas de non-exécution des arrêts de la Cour, à travers l’Acte Additionnel A/SA.13/02/12 du 17 février 2012 portant régime des sanctions applicables à l’encontre des Etats membres qui n’honorent pas leurs obligations vis-à-vis de la CEDEAO.

L’article 1er  de cet Acte dispose en effet que : « Constituent des obligations pour les Etats membres, l’application et le respect des Actes de la Conférence et du Conseil des Ministres que sont le Traité de la CEDEAO, les Conventions, les Protocoles et Actes Additionnels, les Règlements, les Décisions et les Directives de la Communauté, ainsi que les décisions de la Cour de Justice de la Communauté ». L’article 3 de cet Acte pose le principe des sanctions à l’encontre des Etats qui n’honorent pas leurs obligations vis-à-vis de la Communauté. Il dispose en son alinéa 1 que : « Les Etats Membres qui n’honorent pas leurs obligations vis-à-vis de la Communauté encourent des sanctions judiciaires et des sanctions politiques…. ». Au terme de l’article 5 de l’Acte additionnel, les sanctions judiciaires sont prononcées par la Cour de Justice de la Communauté.

Si les arrêts rendus au profit de citoyens en matière de violation de leurs droits ne sont pas exécutés par les Etats membres qui ont eux-mêmes consenti à la création de la Cour et à se soumettre à ses décisions, la protection des droits de l’homme risque d’être gravement compromise dans la perspective générale du projet communautaire. Elle risque de s’identifier à une protection formelle ou textuelle. La protection ne sera en effet effective qui si les arrêts de la Cour sont exécutés et les violations des droits de l’homme réparées. L’inexécution des arrêts par les Etats membres qui constitue à notre avis une défiance vis-à-vis des institutions communautaires est contre-productive dans le domaine de la protection des droits de l’homme. Elle annihile les efforts entrepris par la Cour pour jouer son rôle de protecteur.

Il apparaît donc nécessaire de réfléchir sur les solutions qui peuvent contribuer à résoudre ce problème d’inexécution et à donner plein effet à la protection des droits de l’homme dans l’espace communautaire CEDEAO. Il faut en effet que les citoyens de la Communauté puissent obtenir convenablement non seulement la protection de leurs droits mais aussi la réparation de leur violation.

Il y a par conséquent un besoin urgent de mettre en place un mécanisme efficace de suivi de l’exécution des arrêts rendus par la Cour d’une part, et, d’autre part, d’ouvrir aux bénéficiaires desdites décisions, la procédure de recours en manquement en cas de défaut d’exécution.

Relativement au mécanisme à mettre en place, la CEDEAO pourrait par exemple emprunter le modèle politique européen en confiant à son Conseil des Ministres le suivi de l’exécution des arrêts rendus par la Cour. Le Conseil des Ministres veillera donc à ce que les Etats remplissent leur obligation y relative.

La mise en œuvre d’un tel mécanisme nécessitera aussi que les arrêts de la Cour soient notifiés au Conseil des Ministres par le biais du Président de la Commission de la CEDEAO.

Ainsi, à chaque fois qu’un arrêt sera rendu par la Cour, le Greffe pourra notifier ledit arrêt au Président de la Commission pour transmission au Conseil des Ministres qui se chargera de veiller à son exécution par l’Etat concerné. Le Conseil des Ministres pourra interpeller l’Etat en cause sur les mesures qu’il entend prendre à l’effet d’exécuter l’arrêt et le délai dans lequel il le fera.

Si à l’expiration de ce délai, l’arrêt n’est pas entièrement exécuté, le Conseil des Ministres élaborera un rapport à l’attention de la Conférence des Chefs d’Etat, qui devra autoriser le Président de la Commission à saisir la Cour pour constater l’inexécution de l’arrêt et prononcer des sanctions.

La mise en place d’un tel mécanisme peut contribuer considérablement à améliorer le taux d’exécution des arrêts de la Cour.

Il est vrai que l’Acte additionnel du 17 février 2012 prévoit une procédure pour la sanction des manquements des Etats membres vis-à-vis des obligations de la Communauté, mais cette procédure n’est pas spécifique aux cas de non-exécution des arrêts de la Cour. Elle peut toutefois être utilisée par les victimes de l’inexécution des arrêts de la Cour dans le cadre du recours en manquement.

Ce recours  permet à des autorités ou à des organes politiques (Président de la Commission, Conférence des Chefs d’Etats) de saisir la Cour de Justice de la Communauté du manquement d’un Etat membre à ses obligations, à l’issue d’une procédure décrite par l’Acte additionnel en ses articles 15[1] et 16[2] relatifs aux dénonciations du non-respect ou de la non-application des obligations par les Etats Membres et à la mise en cause des Etats qui n’honorent pas leurs obligations vis-à-vis de la Communauté.

Au regard donc de la qualité des personnes pouvant saisir la Cour pour des cas de manquement et de la courtoisie ou du moins de la solidarité dont font preuve les Etats dans les organisations en Afrique, il est certain qu’il sera difficile qu’un cas d’inexécution d’un arrêt de la Cour par un Etat membre puisse faire l’objet d’un tel recours. D’ailleurs, dans deux cas, des justiciables ont déjà eu à saisir le Président de la Commission de cas d’inexécution d’arrêts de la Cour mais aucune suite n’a été donnée à leur procédure à ce jour.

C’est pourquoi nous préconisons l’ouverture de ce recours aux citoyens, bénéficiaire d’une décision non exécutée.

Cette ouverture permettra donc à toute personne physique ou morale bénéficiaire d’un arrêt non-exécuté de saisir directement le Juge communautaire d’un recours en manquement pour faire constater cette inexécution et prononcer les condamnations qui s’imposent. Il ne sera plus question pour les requérants de dénoncer le manquement au Président de la Commission ou aux autorités nationales chargées de l’intégration, mais d’engager une action devant la Cour de Justice de la Communauté. De ce fait, il sera mis fin au « monopole » de saisine de la Cour par le Président de la Commission ou les Etats membres relativement au recours en manquement.

Il est essentiel que les citoyens de la Communauté, qui sont les principaux requérants en matière de violation des droits de l’homme, puissent disposer du droit de dénoncer l’inexécution des arrêts devant l’organe judiciaire principal de la Communauté.

Une telle démocratisation de la procédure pourra permettre à la Cour d’avoir une jurisprudence abondante en matière de recours en manquement et contribuer à améliorer le niveau d’exécution de ses arrêts. Elle peut être dissuasive et efficace. Les Etats pouvant craindre des sanctions plus lourdes que celles déjà prononcées, ils seront davantage enclins à l’exécution des arrêts de la Cour.

La volonté politique qui a animé le législateur de la CEDEAO dans l’ouverture du prétoire du Juge communautaire aux personnes physiques et morales devra aussi le déterminer, dans sa volonté de garantir une protection effective des droits de l’homme  dans l’espace communautaire, à ouvrir un tel recours à ces personnes qui sont impuissantes face aux Etats membres.

Ces quelques solutions pourront, à mon avis, participer à améliorer le taux d’exécution des arrêts de la Cour et assurer l’efficacité de sa mission de protection des droits de l’homme dans l’espace CEDEAO, toute chose qui est indispensable pour la construction d’un espace communautaire où règne l’Etat de droit.

Il est indispensable que se dégage une réelle volonté politique au sein des organisations communautaires pour que les organes judiciaires qu’elles ont créés puissent être efficaces dans l’accomplissement de leurs missions.

Lexique de référence

[1] Article 9 du protocole de 1991 : « La Cour assure le respect du droit et des principes d’équité dans l’interprétation l’application des dispositions du Traité.

  1. Elle cannait en outre des différends dont elle est saisie, conformément aux dispositions de

l’article 56 du Traité, par les Etats Membres ou par la Conférence lorsque ces différends surgissent entre les Etats Membres ou entre un ou plusieurs Etats Membres et les Institutions de la Communauté, à l’occasion de l’interprétation ou de l’application des dispositions du Traité.

  1. Un Etat Membre peut, au nom de ses ressortissants diligenter une procédure contre un autre Etat Membre ou une Institution de la Communauté, relative à l’interprétation et à l’application des dispositions du Traité, en cas d’échec des tentatives de règlement à l’amiable.
  2. La Cour a toute les compétences que les dispositions du présent Protocole peuvent de manière spécifique, lui conférer »

[1] Article 15 : « 1. Les cas de non-respect ou de non-application par les Etats Membres de leurs obligations vis-à-vis de la Communauté peuvent être dénoncés par toute personne physique ou morale d’un Etat Membre, par toute Institution de la Communauté, par tout Etat Membre et peuvent être constatés par le Conseil des Ministres ou la Conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernement.

  1. Les dénonciations des personnes physiques et morales sont adressées aux autorités nationales chargées de l’intégration régionale ou au Président de la Commission. Lorsqu’elles sont adressées aux autorités nationales, celles-ci les transmettent sans délai au Président de la Commission. Les dénonciations des Institutions de la Communauté sont adressées au Président de la Commission. Toutes les dénonciations sont faites au Conseil des Ministres par l’intermédiaire du Président de la Commission.

3. Le Président de la Commission notifie la dénonciation à l’Etat Membre en cause et lui accorde un délai de trente (30) jours à compter de cette notification pour honorer les obligations dont le non-respect et la non-application lui sont reprochés ou pour présenter ses observations en défense.

  1. A l’expiration du délai de trente (30) jours ci-dessus indiqué, le Président de la Commission dispose d’un délai de trente (30) jours pour vérifier que l’Etat Membre en cause a honoré ses obligations vis-à-vis de la Communauté. Le cas échéant, le Président de la Commission en informe l’auteur de la dénonciation et rend compte au Conseil des Ministres à sa plus prochaine session ».

[1] Article 16 : « 1. Si à la suite des investigations du Président de la Commission, le non-respect ou la non-application des obligations par l’Etat Membre sont avérés et que l’Etat membre en cause n’a commencé après le début des investigations, aucune diligence pour y mettre fin, le Président de la Commission fait rapport au moyen d’un mémorandum adressé au Conseil des Ministres.

  1. Le Conseil des Ministres examine le mémorandum présenté par le Président de la Commission et fixe à l’Etat membre en cause un délai pour honorer les obligations dont le non-respect ou la non-application lui sont reprochés.
  2. Si à l’expiration du délai à lui fixé par le Conseil des Ministres, l’Etat Membre concerné n’a toujours pas honoré ses obligations, le Conseil fait une recommandation à la Conférence des chefs d’Etats et de Gouvernement sur les sanctions à appliquer à l’Etat membre en cause. La Conférence prononce la sanction appropriée à l’encontre de cet Etat membre, de ses dirigeants, des familles ou des partisans de ceux-ci.

4. Les actes imposant des sanctions prises contre un Etat membre ne sont susceptibles d’aucun recours devant la Cour de Justice de la Communauté ou devant toute autre juridiction ».

 

BILGHO Palakwinde Ted Rodrigue

Magistrat

Master II en droit international et comparé de l’environnement

Master II en droit international et européen des droits fondamentaux

tedbilgho@yahoo.fr

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